Частноправовое регулирование Пенсионного фонда РФ и его реорганизация в публично-правовую компанию

В 2018 году Правительство РФ планирует обсудить преобразование Пенсионного фонда в публично-правовую компанию — с возможностью инвестировать свободные деньги и копить резервы. Необходимо рассмотреть влияние такого изменения на пенсионную систему РФ и пенсионные накопления граждан.

В настоящее время в Правительстве РФ обсуждают возможность преобразования Пенсионного фонда России (Далее — ПФР) в публично-правовую компанию, на первом этапе предлагается создать орган управления ПФР на трехсторонней основе — с участием государства, представителей профсоюзов и работодателей.

Новый правовой статус позволил бы ПФР стать менее зависимым от бюджетной системы РФ, дал бы возможность наращивать резервы и размещать их в активах компаний для получения дополнительной прибыли.

Против большей самостоятельности Пенсионного фонда РФ в Правительстве РФ выступает финансово-экономический блок.

Рассматривая вопрос о реорганизации ПФР в публично-правовую компанию, прежде всего, необходимо определить статус публично-правовой компании.

Данное понятие было введено Федеральным законом от 03.07.2016 N 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской (Далее – Закон о ППК). Закон о ППК, подписанный Президентом РФ в июле 2016 года, определяет единые правила создания и деятельности госкорпораций и госкомпаний. Согласно указанному закону Публично-правовая компания определяется как унитарная некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, наделенная функциями и полномочиями публично-правового характера и осуществляющая свою деятельность в интересах государства и общества. [2, ч.1, ст. 2]

Необходимость в указанном законе была вызвана ростом числа госкомпаний, при создании которых под каждую из них был написан отдельный федеральный закон, в связи с чем, появилась потребность в унификации требований, предъявляемых к госкомпаниям. Законодатель планировал реорганизовать все госкорпорации и госкомпании в публично-правовые компании, за исключением Внешэкономбанка, Агентства по страхованию вкладов, «Ростеха», «Росатома» и «Роскосмоса» [2, ч.4, ст. 2]

Преимуществом публично-правовой компании является право инвестировать свободные деньги на принципах возвратности, прибыльности и ликвидности. Публично-правовые компании могут выполнять более широкой спектр задач, нежели госкорпорации или госкомпании, которым присуще часто ненадлежащее правовое регулирование деятельности.

Публично-правовые компании вправе приобретать активы, открывать банковские счета и заключать договоры банковского счета/вклада, создавать коммерческие и некоммерческие организации. Такая компания может формировать свой резервный фонд. В законе также прописана возможность осуществления напрямую президентом России различных полномочий в отношении публично-правовых компаний.

Основным вопросом в процессе реформирования ПФР является то, насколько будет жизнеспособна такая трехсторонняя система (государство, представители профсоюзов и работодатели).

Основная особенность нашей страны заключается в том, что в отличие от других стран у нас достаточно слабые профсоюзы, поэтому стоит вопрос в том, насколько эффективно профсоюзы смогут отстаивать права работников.

С другой стороны, влияние работодателей может заключаться в том, что они, например, могут говорить о снижении нагрузки на бизнес, снижении взносов, а работники, напротив, должны быть заинтересованы в том, чтобы интенсивнее увеличивался их пенсионный капитал.

Рассматривая правовой статус Пенсионного фонда РФ необходимо отметить Положение о Пенсионном фонде РФ, утвержденное Постановлением Верховного совета РФ от 27 декабря 1991года № 2122-1.

В нем ПФР был определен самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим функции, связанные исключительно с финансовой составляющей пенсионной системы (сбор и аккумуляция страховых взносов, контроль над поступлением и расходованием средств). [6]

Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» от 15.12.2001 года установил, что ПФР является страховщиком по обязательному пенсионному страхованию, и определил его организационно-правовую форму как госучреждение. [3] Позднее, в 2009 году, закон о страховых взносах во внебюджетные фонды наделил Пенсионный фонд функциями по контролю и надзору за уплатой социальных взносов. Впоследствии было принято 18 регламентов по предоставлению ПФР государственных услуг. [4]

В настоящее время у Пенсионного фонда нет единого учредительного документа, в котором были бы закреплены все его фактические полномочия и организационно-правовая форма. Проект федерального закона, гармонизирующий все законодательные акты и уточняющий правовой статус ПФР, должен был быть подготовлен и внесен в правительство в марте 2014 года, как следует из плана-графика реализации стратегии развития пенсионной системы. [5]

В настоящее время Пенсионный фонд РФ является государственным внебюджетным целевым фондом денежных средств, образуемых вне федерального бюджета, управляемый органами государственной власти РФ и предназначенные для осуществления пенсионного обеспечения граждан РФ.

При реорганизации ПФР в публично-правовую компанию правовое положение Пенсионного фонда РФ, порядок его создания, деятельности, реорганизации и ликвидации будет регламентироваться Законом о ППК и Гражданским кодексом РФ (Далее — ГК РФ ) [1]

В соответствии с положениями п. 3 ст. 50 ГК РФ , Пенсионный фонд РФ будет иметь правовой статус некоммерческой организации, при этом будет иметь организационно-правовую форму унитарного юридического лица ( ст. 65.1 ГК РФ ). Рассматривая вопрос об имущественных правах Пенсионного фонда РФ, необходимо отметить, что закон о ППК предусматривает несколько вариантов формирования имущественного комплекса публично-правовой компании. Во-первых, имущество может поступить в виде имущественного взноса от учредителя компании – Российской Федерации. Во-вторых, имущество может перейти в порядке правопреемства в результате преобразования юридического лица в публично-правовую компанию. В процессе реорганизации Пенсионного фонда РФ, законодателю необходимо будет рассмотреть, в частности, вопросы правовой регламентации частноправового регулирования правоотношений, связанных с пенсионным обеспечением граждан, поскольку в настоящее время они регулируются финансово-правовыми нормами.

Предоставление Пенсионному фонду статуса публично-правовой компании позволит ему начать формировать и накапливать резервы. Пенсионный фонд приобретет большие возможности действовать независимо от государства. При реорганизации ПФР фонд становится более независимым, имеет право размещать свои резервы, наращивать их. Везде в мире одним из источников преодоления демографических волн, экономических кризисов является формирование резервов и размещение их в активах компаний, в том числе зарубежных, чтобы получать дополнительную прибыль.

Главным противником предоставления ПФР статуса публично-правовой компании будет выступать Министерство финансов РФ, поскольку придание Пенсионному фонду РФ такого юридического статуса означает, что правительству нельзя будет использовать средства фонда на нецелевые задачи, нельзя будет изымать резервы. Таким образом, Министерство финансов РФ потеряет один из источников стабилизации бюджета РФ.

Подводя итоги необходимо отметить в первую очередь положительные результаты такого преобразования Пенсионного фонда РФ:

Во-первых, Пенсионный фонд РФ получит дополнительные финансовые инструменты для накопления и преувеличения пенсионного капитала, что позитивно отобразится на всей пенсионной системы.

Во-вторых, указанное изменение станет хорошим фундаментом для дальнейшего фундаментального реформирования пенсионной системы, чтобы сделать ее более открытой и более эффективной.

В-третьих, Пенсионный фонд РФ станет более самостоятельным в вопросах определения стратегии развития и улучшения обязательного пенсионного страхования, в том числе и добровольного пенсионного страхования.

В-четвертых, Пенсионный фонд РФ будет иметь правовой статус унитарной некоммерческой организации, что фактически усилит частноправовое регулирование деятельности ПФР и существенно повлияет на действующую систему пенсионного страхования.

В-пятых, учитывая правовой статус унитарной некоммерческой организации, Пенсионный фонд РФ существенно повлияет на вопрос о необходимости и целесообразности негосударственных пенсионных фондов, так как будет иметь больше финансовой свободы и методов накопления и преувеличения денежных средств фонда, тем самым значительно увеличивая пенсионные накопления граждан РФ.

В-шестых, реорганизация Пенсионного фонда РФ так же потребует существенного изменения действующего законодательства об обязательном пенсионном обеспечении граждан и фактически станет началом глобальной реформы пенсионного страхования в России.

Негативными результатами такого преобразования, несомненно, будет частичный вывод Пенсионного фонда РФ из-под контроля Правительства РФ, в частности финансовой свободы и методов накопления и преувеличения денежных средств фонда. Так Правительство РФ потеряет один из финансовых инструментов, к которому прибегает для закрытия «бюджетных дыр» в рамках бюджетного процесса. Более того, по мнению автора, одним из негативных последствий станет смена руководства фонда, поскольку в рамках реорганизации ПФР изменению будет подлежать и управляющий орган фонда, в который должны войти не только представители государства, но и представители профсоюзов и работодателей, что существенно будет влиять на принятие ключевых решений в развитии и функционировании фонда.

Таким образом, преобразование Пенсионного фонда РФ в публично-правовую компанию существенно повлияет на текущую систему пенсионного страхования в сторону либерализации и демократизации пенсионной системы РФ.

Список используемых литературных источников:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // «Российская газета», N 238-239, 08.12.1994.
2. Федеральный закон от 03.07.2016 № 236-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской // «Российская газета», № 146, 06.07.2016.
3. Федеральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ (ред. от 28.12.2017) «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» // «Российская газета», № 247, 20.12.2001.
4. Федеральный закон от 24.07.2009 N 212-ФЗ (ред. от 19.12.2016) «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» // «Российская газета», N 137, 28.07.2009. (утратил силу с 01.01.2017г.)
5. Распоряжение Правительства РФ от 25.12.2012 N 2524-р (ред. от 06.12.2017) «Об утверждении Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 31.12.2012, N 53 (ч. 2), ст. 8029.
6. Постановление ВС РФ от 27.12.1991 № 2122-1 (ред. от 05.08.2000) «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)» (вместе с «Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации (России)», «Порядком уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации (России)») // «Ведомости СНД и ВС РСФСР», 30.01.1992, № 5, ст. 180.

Автор: Ведущий юрист, Обухов Андрей Алексеевич.

Комментарии